衡阳市新农村城镇化土地利用战略初探

衡阳市新农村城镇化土地利用战略初探

罗珊，关

欣

（湖南农业大学资源环境学院，湖南长沙410128）

摘要：以衡阳市为例，从新农村建设的目的和城镇化发展的意义出发，对新农村城镇化土地利用的需求和引发的诸多问题，以

及如何采取有效的对策和制定积极的土地利用发展战略作了初步探讨。

关键词：农村城镇化；土地利用；土地现状；衡阳市中图分类号：F301.2

文献标识码：A

文章编号：1006-060X（2010）11-0144-04

LandUtilizationStrategiesforNewRuralUrbanizationinHengyangCity

LUOShan,GUANXin

(CollegeofResourcesandEnvironment,HNAU,Changsha410128,PRC)

Abstract:Firstofall,thepurposeofnewruralconstructionandthesignificanceofurbanizationdevelopmentin

HengyangCitywereanalyzed.Then,manyproblemsthatcausedbythedemandsofnewruralurbanizationonrurallandutilizationwerediscussed.Intheend,thecorrespondingeffectivemeasuresandactivedevelopmentalstrategiesforlandutilizationwereproposed.

Keywords:ruralurbanization;landutilization;presentsituationofland;HengyangCity农村城镇化是中共十七大报告所涉及的重要内容，实施农村城镇化战略是推动我国农村发展的有效途径之一，是经济发展的必然选择，也是我国全面实现现代化和构建和谐社会的必由之路。进行城镇建设，必然要占用一定数量的土地，如何协调城镇建设用地与农用地之间的矛盾，是城镇化发展过程中需要着力思考的问题。尤其是在新农村建设背景和要求下，新农村城镇化的土地利用战略的探索具有重要的意义。因此笔者认为有必要对这些问题进行深入分析，找出这些问题相关的原因，为促进城镇化的可持续发展提供有效的对策和建议。

经济发展的客观要求相比还存在较大的差距。

本文以滨临湘、沅两大水系的衡阳市的新农村建设地区为例，从新农村建设的目的和城镇化发展的意义出发，重点研究新农村城镇化对土地利用的需求和引发的诸多问题，以及如何采取有效的对策和制定积极的土地利用发展战略。

衡阳市位于湘中东南部，湘江中下游，土地总面积153.03万hm2，占全省面积的7.22%。下辖25个街道办事处、73个乡及112个镇，总人口718.95万人，占全省总人口的10.73%[2]。2008年，全市实现生产总值1000.09亿元，增长12%。其中第一产业增加值235.75亿元，增长5.3%；第二产业增加值412.36亿元，增长14.5%；第三产业增加值351.98亿元，增长12.6%。人均GDP为13670元，增长11.6%[3]。

1衡阳市农村城镇化研究与土地利用现状

城镇化水平是衡量一个国家和地区经济发达程度、社会发展水平和人民生活水平高低的一个重要指标[1]。当前普遍认为，我国城镇化进程正处在快速发展阶段，并且这种快速发展趋势还将保持较长尽管湖南的社会经济发一段时间。改革开放以来，

展有了长足的进步，城镇化水平得到了明显提高，但与全国经济较发达省份相比，湖南城镇化起点低，城镇建设相对滞后，规模小、浪费普遍，与湖南

1.1衡阳市农村城镇化水平预测

2000年衡阳市总人口702.95万人，城镇化水

2006年城镇化水平为37%，提高了平为20.60%；16.38个百分点[4]。

联合国相关部门建立的数学模型比较符合一般城镇化规律：即初期阶段城镇化水平低，发展缓慢，然后加速进入高度城镇化阶段，这时城镇人口比重增加速度趋于缓慢甚至停止。数学模型为：

（2）／PU（1）]×1URGD＝ln[PU

1－PU（2）1－PU（1）n收稿日期：2010-04-21

作者简介：罗珊（1987-），女，湖南衡阳市人，硕士研究生，

主要研究方向为土地资源管理。通讯作者：关欣

第11期罗珊等：衡阳市新农村城镇化土地利用战略初探

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PU（t）＝PU（1）×eURGD×t

1－PU（t）1－PU（1）

式中：PU（1）为第一次人口资料城镇化水平（2000年），PU（2）为第二次人口资料城镇化水平（2005年），PU（t）为预测期城镇化水平，URGD为城乡人口增长差，n为两次普查间隔年数，t为预测期距离第一次城镇化水平的年数[5]。

综合计算得出衡阳市2010年城镇化率达到42%，2020年城镇化率达到53%。随着城镇化水平的提高，有限的土地与发展的经济两者凸显出来的矛盾日益加剧，同时也引发出不少的问题，如何采取有效的对策和制定积极的土地利用发展战略来应对这些问题是非常值得探讨的。

地与农村居民点用地同向增加。

针对这些问题笔者建议：（1）从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度；（2）加强建设用地项目预审管理，合理控制建设用地规模；（3）加强村镇建设用地的管理，确保城镇建设用地增加与农村居民点减少相挂钩，严格控制建设用地总量增加。

1.4存量建设用地及低效率用地现状分析

据2005年相关的建设用地清查，全市共有城镇存量建设用地面积119.19hm2，其中闲置用地面积为87.81hm2，占73.67%；空闲的建设用地面积2.99hm2，占2.51%；批而未用的土地面积28.39hm2，占23.82%[7]。全市低效率建设用地总量955.77hm2，占建设用地总量的0.07%，主要表现在低效率农村居民点为463.63hm2、低效独立工矿139.9hm2及其他低效城镇用地124.29hm2[8]。各地级县分布如图1。

100

9086.1385.70807062.506052.61

43.5550

40

28.68

3020.77

15.0720

100

衡东县祁东县衡山县常宁市南岳区耒阳市市本级衡阳县

1.2各类新增建设用地总量及结构分析

根据土地利用变更数据，至2004年全市建设

用地总面积为13.04万hm2。在8a期间新增城镇（含果园）用地5229.5hm2，占新增建设用地的42.44%；新增农村居民点建设面积2072.4hm，占新增建设用地的16.82%；新增独立工矿用地

2

467.11hm2，占新增建设用地的3.79%。新增建设用地增长的主要原因是人口的增长，大型能源、交通、水利等基础设施项目纷纷落户衡阳。如武广铁路、京珠高速、大源渡水电枢纽等，这些都拉动了全市经济快速发展，同时也让建设用地增加较快[6]。

面积（hm2）1.3各类新增建设用地占用耕地情况

2006～2009年衡阳市增加建设用地概况如表1

图1衡阳市低效率农村居民点用地分布图

全市的低效用地主要存在以下问题：衡阳市建设用地水平虽然显著提升，但是土地集约利用水平

仍有待提高，闲置土地的大部分面积小，分布不连续，无法满足大宗用地的需求，可挖掘的存量建设用地潜力不大，未来发展所需求的建设用地主要是依靠新增来供给[9]。

针对这些问题，提出几点建议：（1）进一步加大闲置用地处理力度，盘活存量土地；（2）加大低效用地改造力度，促进土地集约利用，控制规模增加投入；（3）规模经营农村土地，严管工业用地项目。

所示。

表1

衡阳市新增建设用地占用耕地统计

（hm2）

（含果园）农村居民点交通水利核查新增占用耕地城镇单位总面积面积小计占耕地小计占耕地小计占耕地小计占耕地衡阳市12322.24155.15229.51773.02072.4357.72670.61067.01630.0818.3市本级3094.8896.42325.6704.9218.433.4173.331.5161.995.1南岳区354.198.3281.476.620.13.622.17.40.25.122.60.11.85.6衡阳县1132.9434.8衡南县1648.6501.1衡山县706.2235.9衡东县1048.0676.7常宁县2106.6467.7祁东县1088.4451.4耒阳县1142.7398.7208.2110.3186.3117.4190.9110.8493.872.8494.0196.9351.529.7748.1258.9449.5149.189.674.642.771.342.7144.538.519.1535.4291.7366.6322.21.5耕地和基本农田变化分析

2004年衡阳市共有耕地364545.16hm2，占全

826.1138.2552.575.7241.374.5405.1148.0285.7165.3336.020.7173.3106.6153.3153.3284.6188.1246.315.2441.6147.021.218.3注：数据来源于《湖南衡阳土地利用总体规划修编（2006年－2020

年）》。

通过以上分析，全市的建设用地主要存在以下问题：（1）建设用地增长速度快，不能满足需求；（2）

）城镇建设用新增建设用地占用耕地面积较大；（3

市土地总面积的23.82%。据统计，全市的基本农

田面积为324700.00hm2。其中，耕地面积为318227.55hm2，占98.01%；园地面积180.30hm2，林地面积为6190.88hm2。1997～2004年，衡阳市因京

衡枣衡昆高速和武广铁路等重点建设项目珠高速、

占用基本农田420.62hm2，同时补充基本农田420.62hm2[10]。具体情况如表2。

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湖南农业科学第11期

表2

核查单位衡阳市市本级南岳区衡阳县衡南县衡山县衡东县常宁县祁东县耒阳县

1996年耕地面积

375864.414489.61931.166574.360664.023856.743650.747837.0551584.461706.2

小计15578.52170.1353.655171.72878.9530.51372.81075.01070.2982.7

建设占用4155.1896.498.3464.8501.1236.0676.7467.7451.4392.7

衡阳市耕地核查结果

1997～2004年耕地补充

灾毁478.700.5043.4048.379.5175.0132.0

小计4259.21156.4297.9304.8708.5243.6600.5129.3401.0412.0

开发3346.21153.522.3260.3687.054.0513.7108.2336.6210.4

整理358.33.0041.221.5189.668.921.19.83.3

复垦165.40123.400017.9022.10

农业结构调整1334.40.819.20100.0165.516.247.7329.7226.0439.3

）（hm2

其他389.30152.23.3000032.5198.3

1997～2004年耕地减少

生态退耕9610.31272.9245.64606.82168.9278.3600.1201.1217.818.7

随着城镇化进程的推进，城市及农村规模不断

但是随着对环境的重视，外延，占用了大量的农田。

衡阳市对基本农田和坡耕地等实行了特殊的保护和严格的管理，保证了基本农田和耕地的面积不减

如：人地矛盾突出，少[11]。同时也凸显出一些问题，

耕地面积不断减少；耕地质量呈现下降趋势，补充的基本农田质量难保障；开发整理任务重难度大，少数领导认识不到位；市场规律作用下基本农田构成变化明显，已占用基本农田复耕困难。

针对这些问题提出几点建议：（1）加快中低产田改造，提高农业生产效率，提高农产品价格；（2）加大开发整理复垦力度，补充增加耕地数量；（3）加强基本农田保护，保证基本农田数量不减少、质量不下降；（4）对征收占用农民耕地的应按照国家标准给予一定的补贴。

根据对衡阳市的城镇化水平和土地利用情况

），衡阳市的城市化水平相对较分析不难看出（图2

高，建设用地增长速度较快而且利用程度和水平也显著提升，但是衡阳市的新增建设用地占用耕地的面积仍然较大，农村非农建设占用的面积也逐年增

衡加，居民点都不够集中，土地浪费现象仍然突出。

阳市耕地质量等级为二级，机耕面积比例较大，约在60%~71%之间，地势较为平坦，适宜对土地进行

交通用地

18.37

开发利用。

2新农村城镇化的土地利用实施战略

农村城镇化是经济现代化进程的大势所趋，不

“三农问题”，而且有利于促进农村仅有利于解决好

经济的健康、持续、稳定的发展[12]。中国城镇化的拉动力量主要来自地方政府和市场两个方面。地方之

间经济发展的竞争以及我国干部任用制度等因素促使各地城市政府对城市建设大举投入，而建筑行业的巨大利益又拉动了城市房地产的高速扩张。同时，城乡居民之间的巨大收入差异和社会福利差异也在吸引农村居民到城市定居或务工。但这种自发进程在带来客观成绩的同时也暴露了一些问题。面对这些问题，中央高层对我国城镇化做出通盘考虑，以推动城镇化持续健康发展[13]。在这个背景下，不久前中共中央政治局把城镇化问题作为月度学习的主题，胡锦涛总书记又就这个题目发表重要讲话，对于未来我国城镇化发展无疑是一个积极信号[14]。

要做到农村城镇化合理、健康、可持续的发展，必须坚持以可持续发展为原则，即不仅使发展达到对当代人和未来人需求的满足，达到现代与未来人

社会与资源、环境发类利益的统一，还要注重经济、

展的协调性。

针对土地利用问题，我们应该从多方入手，用多种措施来共同解决好城镇经济发展和土地利用方面的问题。

水利设施127.35

城市用地146.14

建制镇7.94

农村居民点22.19

2.1建立科学长远的用地规划体系

独立工矿19.61

图2衡阳市新增建设用地占耕地面积（hm2）

协调土地利用总体规划与城镇规划的关系，强

调小城镇规划执行的严肃性。农村工业化、城镇化进程中尤其需要科学性、前瞻性、系统性、政策性的土地利用规划，以保证区域土地资源最优化配置，合理布局小城镇各功能分区，注意采用土地开发合

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理模式[15]，因地制宜开展规划工作，加强执行规划

“一的严肃性。由于土地利用总体规划的出发点是

要吃饭，二要建设”，保护耕地保证粮食生产，因此，在充分考虑城市建设自身发展要求的同时，必须处理好“吃饭”与“建设”的关系。只有先解决好“吃饭”问题，才有可能考虑到建设。然而建设也绝非消极

“饭”会吃得更香。和被动的，因为建设搞好了，

择，也是我国全面实现现代化和构建和谐社会的必由之路。在当今社会，合理、健康、持续、稳定、发展地处理好城镇建设与农用地之间的关系以及其引本文就是以衡阳市为发的诸多问题显得尤为重要。

例来探讨整个湖南新农村城镇化土地利用发展战略，提出相关的问题以及整改措施，为促进城镇化的可持续发展提供有效的对策和建议，为以后湖南省其他地区的城镇化建设铺平道路，避免走弯路。笔者深信，随着我国农村城镇化进程的不断深化，各种与城镇化建设相关的问题必将得到完善和解决，土地的集约利用也必将成为一种主流趋势。

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2.2健全土地市场，强化土地管理工作，严

格土地执法

将土地加以科学分等定级与估价，使城镇土地和农用土地有价可循，实行有偿使用。根据宏观经济形势，改划拨土地使用权为出让土地使用权，引入土地租赁制，促使土地使用者从成本效益出发对合理用地的自身用地精打细算，逐步建立起节约、约束机制，进而全面促进城镇土地的高效节约利用和耕地可持续利用。同时严格土地审批制度，限额供给，严格控制建设用地外延，切实保护好耕地，严建校、搞开发区格控制在基本农田保护区内建厂、

建设。要运用经济手段对建设用地扩张进行约束，不仅要严格征收建设用地税费，更要对超过用地标准占用耕地的面积加重征收，对土地违法案件一经发现就严格查处。

2.3树立资源观念，优化土地利用结构

集约用地，大力进行市地整理、村庄整理、农地

整理，走“内涵挖潜”城镇化建设道路。充分发挥用地功能，改变乡镇企业过度分散的局面。同时要提高建设用地利用强度，改变现有的低层别墅式和院落式居民点建设格局，提倡建造多层式或高层式民用公寓和住宅小区，提高建设容积率。通过市地整理，充分发挥城镇土地的区位功能及整体性优势，一是改善行业布局不合理现象，使土地实现最有效利用；二是规划土地权属区域，从而根本性改变城镇土地低效利用的现状。农村村庄与城镇区同步扩张是中国农村工业化、城镇化过程中的普遍现象，它有悖于城镇化发展的一般规律，因此，必须重视农村村庄用地控制和压缩。农地整理，要形成规模农田区域，以利于农业现代化生产，促进农田高效综合利用，避免农田抛荒现象，有效增加耕地面积，

“内涵挖潜”的道路。最终走上

3结束语

综上所述，新时期的农村城镇化战略是推动我

国农村发展的有效途径之一，是经济发展的必然选

（责任编辑：卢红玲）